10月1日，當(dāng)您通過手機(jī)、筆記本或臺(tái)式電腦連上互聯(lián)網(wǎng)時(shí)，也許不會(huì)感到有什么不同。但在互聯(lián)網(wǎng)幾十年發(fā)展史中，這一天可能具有特殊意義。
就在這一天，美國政府終于將互聯(lián)網(wǎng)域名管理權(quán)移交“互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)”（I-CANN），從而結(jié)束對(duì)這一互聯(lián)網(wǎng)核心資源近20年的單邊壟斷。
隨之而來的問題是，美國真的放棄了互聯(lián)網(wǎng)控制權(quán)了嗎？
事實(shí)上，這次“交權(quán)”并非美國政府心甘情愿，而是在國際社會(huì)強(qiáng)大壓力下的一點(diǎn)點(diǎn)讓步。同時(shí)，美國政府也不是隨便“交權(quán)”，而是設(shè)置了嚴(yán)格的前提條件，即交給“全球互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)社群”，并設(shè)立了復(fù)雜的制衡系統(tǒng)，以保證自己在形式的“交權(quán)”后仍擁有隱形的控制權(quán)。
總部設(shè)在美國加利福尼亞州的非營(yíng)利性國際組織ICANN成立于1998年，根據(jù)與美國商務(wù)部下屬的國家電信和信息局合約，它承擔(dān)全球互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議（IP）地址分配、協(xié)議參數(shù)配置以及根服務(wù)器系統(tǒng)管理等職能，而國家電信和信息局對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)如何運(yùn)行具有最終決定權(quán)。
自ICANN成立之初，美國政府就承諾未來會(huì)交出互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理權(quán)，但一直“雷聲大雨點(diǎn)小”。直到2013年，“斯諾登事件”曝光美國情報(bào)機(jī)構(gòu)大范圍監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)后，為了平息國際社會(huì)的憤怒，美國才于2014年3月宣布加速移交進(jìn)程。
美國南加州大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)研究專家洪宇說，美國政府在互聯(lián)網(wǎng)頂級(jí)域名分配上一直保持單邊主義的壟斷性控制，構(gòu)成單極的地緣政治和軍事威懾力，所以在世界范圍內(nèi)不得人心。“斯諾登事件”戳穿了美國自稱的“開放互聯(lián)網(wǎng)守護(hù)者”假象，嚴(yán)重削弱了它在互聯(lián)網(wǎng)外交政策上的道德基礎(chǔ)。
同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)已由一項(xiàng)前沿技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐缘幕A(chǔ)設(shè)施，逐步受到世界各國法律的規(guī)范。在此形勢(shì)下，如果還在最基礎(chǔ)的互聯(lián)網(wǎng)資源層面堅(jiān)持一國特權(quán)，沒有太大意義，反而讓美國政府陷于被動(dòng)。這些都是導(dǎo)致美國最終決定“交權(quán)”的重要因素。
正如美國國家電信和信息局近日在一份背景聲明中所承認(rèn)，長(zhǎng)期以來，美國政府在互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理中的角色“一直是讓外國政府不滿的一個(gè)源頭”，一些國家因此呼吁由聯(lián)合國、國際電信聯(lián)盟或新設(shè)立一個(gè)政府間機(jī)構(gòu)來接管域名系統(tǒng)管理權(quán)，“如果美國政府不完成這一權(quán)力的移交，各國以多邊政府運(yùn)行方式取代多利益攸關(guān)模式的呼聲只會(huì)越來越高”。
應(yīng)該說，在美國國家電信和信息局交出對(duì)ICANN的控制權(quán)后，表面上美國對(duì)域名管理的行政干預(yù)能力確實(shí)大幅削弱，但美國已充分利用最后一段時(shí)間的權(quán)力，為I-CANN今后的演變埋下伏筆，“多利益攸關(guān)模式”就是關(guān)鍵。
所謂“多利益攸關(guān)模式”，是指包括學(xué)界、民間組織、行業(yè)組織乃至政府等在內(nèi)的多元參與。但是，為了避免交權(quán)后被其他政府或某個(gè)第三方控制或者“惡意接管”，在移交條件中，政府及政府間組織被限定為政策制定顧問的角色。超過160個(gè)國家的政府整體作為一個(gè)咨詢委員會(huì)參與進(jìn)來，必須在委員會(huì)內(nèi)部達(dá)成共識(shí)之后方能發(fā)布政策建議。
因此，ICANN獨(dú)立接管互聯(lián)網(wǎng)域名管理權(quán)后更可能走向“私有化”，而非多邊政府運(yùn)行。這并不符合世界其他國家的主張。
曾撰寫多本全球互聯(lián)網(wǎng)治理專著的美國佐治亞理工學(xué)院教授米爾頓·米勒認(rèn)為，這種互聯(lián)網(wǎng)治理模式是一個(gè)“重要?jiǎng)?chuàng)新”。他對(duì)新華社記者說：“這標(biāo)志著網(wǎng)絡(luò)空間的國家主權(quán)走向人民主權(quán)。”但他也承認(rèn)，還需等這種模式開始運(yùn)行后才能知道是否實(shí)際可行。
值得注意的是，互聯(lián)網(wǎng)巨頭在“多利益攸關(guān)模式”中將扮演重要角色，而美國將通過比其他國家強(qiáng)大得多的企業(yè)、硬件和軟件技術(shù)、人才等優(yōu)勢(shì)繼續(xù)保持影響力。
洪宇認(rèn)為，雖然“全球互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)社群”原則上支持多元參與，但實(shí)際上互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將擁有極大影響力，所以這次移交獲得了亞馬遜、谷歌、思科、微軟和臉書等巨頭支持，而這些都是美國企業(yè)。另外，最具商業(yè)價(jià)值的域名資產(chǎn)，如頂級(jí)域名中最大的“。com”、排名第五的“。net”都在美國企業(yè)威瑞信手里，不會(huì)隨著此次交權(quán)而改變，“域名產(chǎn)業(yè)的政治經(jīng)濟(jì)格局暫時(shí)沒有變”。
此外，對(duì)今后的互聯(lián)網(wǎng)管理，美國法律的控制也仍然存在。美國國家電信和信息局局長(zhǎng)勞倫斯·施特里克林曾表示，ICANN會(huì)“一直并將繼續(xù)受到（美國）反壟斷法的制約”。交權(quán)方案也明確指出，這個(gè)機(jī)構(gòu)的總部仍位于加州，必須遵守當(dāng)?shù)胤伞?/p>
顯然，在互聯(lián)網(wǎng)域名管理權(quán)轉(zhuǎn)移的過程中，其適用法律是一個(gè)討論焦點(diǎn)。米勒指出，美國政府尤其是執(zhí)法與行政機(jī)關(guān)對(duì)ICANN的影響確實(shí)在減小，但美國法律將繼續(xù)影響這一機(jī)構(gòu)。他進(jìn)一步解釋說，ICANN是一個(gè)國際機(jī)構(gòu)，所以一旦有行為被認(rèn)為制造或增加壟斷，將不僅可能受美國反壟斷法律調(diào)查，在中國或歐洲也同樣可能接受反壟斷法律調(diào)查。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，ICANN未來是否有可能在美國之外如瑞士建一個(gè)平行機(jī)構(gòu)，以提升其國際化合法性，目前仍不得而知。
可見，美國“交權(quán)”邁出了互聯(lián)網(wǎng)全球共治的一步，但互聯(lián)網(wǎng)要真正擺脫美國的隱形控制，仍有很長(zhǎng)的路要走、諸多挑戰(zhàn)要面對(duì)。