原標題：最高法：行政機關負責人不能出庭應訴的，不得僅委托律師出庭
自新行政訴訟法施行逾兩年后，最高法在“民告官”制度上再次出臺具體規定：明確了行政訴訟受案范圍邊界，增加了五種不可訴的行政行為。同時，針對行政機關負責人不出庭應訴的行為，明確了法律上的不利后果。
2月7日，最高人民法院發布《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》），澎湃新聞（www.thepaper.cn）注意到，上述解釋全文分為十三個部分，共163條。重點涉及明確行政訴訟受案范圍邊界、全面落實立案登記制度以及規范行政機關負責人出庭應訴等方面內容。
六年審理108萬件，增五種不可訴行為防濫訴
2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了新修改的行政訴訟法，自2015年5月1日起施行。
數據顯示，2012年以來，全國法院共審理行政案件108.139萬件，辦理非訴行政執行案件118.7517萬件。
“新法當中新制度新規定較多，在司法實踐中還存在不同的理解和認識，需要通過司法解釋進一步統一、明確和細化�！� 最高人民法院黨組副書記、副院長江必新說，《行訴解釋》是行政訴訟法相關內容的具體規定，有利于人民法院準確、統一適用行政訴訟法。
在釋法時，江必新指出，《行訴解釋》明確行政訴訟受案范圍邊界，既要解決“立案難”痼疾，又要防止濫訴現象。
據行政訴訟法第2條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。
“這一規定明確了可訴行政行為的標準，但是比較原則，在司法實踐中難以準確把握。”江必新說，有的地方出現了對于可訴行政行為把握不準、錯誤理解立案登記和訴權濫用的現象。
基于此，《行訴解釋》增加規定了下列五種不可訴的行為：
一是，不產生外部法律效力的行為。行政機關在行政程序內部所作的行為，例如行政機關的內部溝通、會簽意見、內部報批等行為，并不對外發生法律效力，不對公民、法人或者其他組織合法權益產生影響，因此不屬于可訴的行為。
二是，過程性行為。行政機關在作出行政行為之前，一般要為作出行政行為進行準備、論證、研究、層報、咨詢等，這些行為尚不具備最終的法律效力，一般稱為“過程性行為”，不屬于可訴的行為。
三是，協助執行行為�？稍V的行政行為須是行政機關基于自身意思表示作出的行為。行政機關依照法院生效裁判作出的行為，本質上屬于履行生效裁判的行為，并非行政機關自身依職權主動作出的行為，亦不屬于可訴的行為。
四是，內部層級監督行為。內部層級監督屬于行政機關上下級之間管理的內部事務。司法實踐中，有的法律規定上級行政機關對下級行政機關的監督。例如《國有土地上房屋征收與補償條例》規定上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收補償工作的監督。有的當事人起訴要求法院判決上級人民政府履行監督下級人民政府的職責。法律法規規定的內部層級監督，并不直接設定當事人新的權利義務關系，因此，該類行為屬于不可訴的行為。
五是，信訪辦理行為。信訪辦理行為不是行政機關行使“首次判斷權”的行為。根據《信訪條例》的規定，信訪工作機構依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響，因此不具有可訴性。
明確行政機關負責人不出庭應訴不利后果
行政訴訟既是“民告官”的制度設計，也是監督促進行政機關依法行政，確保行政權規范運行的“制度籠子”。其中，推動行政機關負責人出庭應訴成為行政糾紛獲得實質化解的手段。
最高法介紹，新行政訴訟法規定的行政機關負責人出庭應訴制度在司法實踐中已經取得初步成效。例如，山東法院2015年開庭審理的行政案件中，行政機關負責人出庭應訴達1637人（次），比2014年增長4倍多。
“規范行政機關負責人出庭應訴，既要體現行政訴訟的嚴肅性，又要確保行政糾紛實質化解�！苯匦卤硎�，為了進一步推動行政機關負責人出庭應訴，《行訴解釋》主要在以下幾個方面作了規定：
一是，適度擴大行政機關負責人的范圍。即，行政機關負責人不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。
二是，明確應當出庭應訴的情形。即，涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。
三是，明確行政機關負責人不出庭的說明義務。即，行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的，應當向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。行政機關拒絕說明理由的，不發生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監察機關、上一級行政機關提出司法建議。
四是，明確“行政機關工作人員”的含義，確�！案婀僖姽佟�。即，“行政機關相應的工作人員”包括該行政機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府所屬法制工作機構的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機關工作人員，可以視為被訴人民政府相應的工作人員。
五是，明確不出庭應訴的不利后果。即，行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的，或者人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴，行政機關負責人不出庭應訴的，人民法院應當記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關機關依法作出處理。