剛剛，全國人大代表劉小兵收到了財政部的書面答復，根據(jù)他在審查預算中提出的意見，在預算報告中增加“完善政府收支科目”8個字。

俗話說，管住了“錢袋子”就等于管住了政府。

上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長劉小兵，是十三屆全國人大代表中為數(shù)不多的財稅專家，也可能是審查預決算最認真細致的代表之一。

他不僅提出制定財政基本法——《中華人民共和國財政法》的議案，還在審查“國家賬本”中發(fā)現(xiàn)預算編制不夠細、“其他支出”多、重點項目不夠“重”等問題。

“政府工作報告透露政府接下來一年要干什么，預算草案則告訴代表政府這一年要花多少錢、怎么花，理應緊密連在一起”，接受南都記者專訪時，劉小兵建議二者建立更為清晰的對應關系，讓代表更好地為老百姓看好國家的“錢袋子”。

全國人大代表、 上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長劉小兵。

“國家賬本”看不懂？

每位代表可找到與己有關的“部門預算”

審查國務院去年的中央和地方預算執(zhí)行情況與今年的中央和地方預算草案，是每年全國兩會上，全國人大代表的重任，被稱之為審查“國家賬本”。

代表手中拿到了哪些“國家賬本”？

劉小兵介紹，全國人大代表主要審查中央本級預算，同時批準全國總預算。中央政府總收入中大概有三分之二是轉移支付和稅收返還給地方，涉及資金量大，大家很關心，這些錢怎么在各個省市之間分配？代表手中拿到了一本詳細的賬本。

代表還要審查中央本級98個部門的部門預算。因為資料較多，每位代表收到了一個U盤，可以在電腦里看電子版，也有紙質材料供分組會議審查時傳閱。

對于有代表“吐槽”預算看不懂，劉小兵認為，代表來自各行各業(yè)，每位代表都能找到一個跟自己有關的預算科目和一本部門預算，如果看不懂，就可以提意見。

占中央支出三分之二的轉移支付，關系到每位代表所在地區(qū)。這些轉移支付公不公平、合不合理，他建議最好能提供轉移支付的相關規(guī)則和依據(jù)，供代表審查。

“要在這么短時間內(nèi)看這么多數(shù)據(jù)、判斷這么多信息，難度是會比較大”，劉小兵建議，今后能不能把預算草案早點給代表，同時加強人大審查預算的專業(yè)隊伍，并對全國人大代表進行培訓。

財政預算怎么審查？

最關心賬本全不全、細不細

作為財稅專家，劉小兵在審查預算的過程中，首先關心賬本全不全，其次關心賬本細不細。

“盡管這些年來，財政管理工作不斷加強，預算透明度也不斷提高，但仍待完善”，他向南都記者舉了一個例子：今年預算草案中，中央本級教育支出是1700多億，下面分為幾大款，最多的一個款級科目是“普通教育”1486億，涵蓋小學、中學、高等教育、職業(yè)教育等，其中“高等教育”占比最大，超過90%，為1405億，因為高等教育主要是中央財政承擔的職責，義務教育則主要是地方承擔的職責。

身在高校的他特別關注，這1400多億高等教育資金是怎么花的。“每個學校拿到多少，用這個錢做了什么，是給老師發(fā)工資，還是給學生發(fā)補貼，還是造大樓，還是用作公務招待？”劉小兵想接著往下看，但預算草案里沒有呈現(xiàn)，因為按功能分類只到項級科目，而高等教育就是項級科目。

他又去看教育部部門預算中按經(jīng)濟性質分類編制的預算，發(fā)現(xiàn)教育部基本支出的公共經(jīng)費中有人員經(jīng)費，下面有工資福利、商品勞務等類別，他關注到其中有14.5億“勞務費”， 想知道這筆資金發(fā)給了誰，因為什么原因發(fā)出去的。但預算里也沒有呈現(xiàn)，因為按經(jīng)濟性質分類只到款級科目，而勞務費就是款級科目。

“根據(jù)現(xiàn)在提供給代表的預算信息，還是很難去判斷這個錢用的是否恰當，是否正確”，劉小兵指出，賬本的詳細程度應該滿足代表審查的需要，讓預算從廣度和深度上進一步呈現(xiàn)資金使用去向。

劉小兵的上述意見，獲得了財政部的書面答復，認為意見非常中肯。“我們將一如既往主動接受監(jiān)督，不斷改進財政工作”，財政部在答復中表示，財政部部長肖捷主持召開專題會議進行研究，已在報告中增加“完善政府收支科目”。

審查發(fā)現(xiàn)啥問題？

“其他”支出占比有的超過90%

審查中，劉小兵發(fā)現(xiàn)預決算草案里，“其他”支出占比較大。

他大致算了一下，中央本級支出按功能分類，“其他”支出占比至少有10%，也就是3萬多億元預算中約有3200多億是“其他”支出。按經(jīng)濟性質分類中，“其他”支出占比更大，達到30%，有的項目中甚至超過90%。

“一些科目下沒有數(shù)字，或數(shù)字很小， ‘其他’支出數(shù)字卻很大，這些錢不知道用到哪里去了”， 劉小兵指出，這說明收支科目沒有充分反映政府在做的事情和花錢的地方。

此前，劉小兵曾擔任上海市政協(xié)預算監(jiān)督評議工作小組組長，就發(fā)現(xiàn)有這個問題，一直提意見。三年來，上海財政預算里的“其他”支出從25%，降到18%左右。

他分析，“其他”支出占比大的原因，一是收支分類科目不科學，政府花了錢后找不到會計科目記賬，只能記到“其他”里面，比如招商引資，就沒有對應的科目；另一種可能性是，政府沒有按照收支分類科目的要求來使用資金，錢用掉后找不到科目記賬。由此，他建議收支分類科目要與國家社會經(jīng)濟的發(fā)展相適應、做調整。

南都記者了解到，部門預算支出一般分兩塊：基本支出和項目支出，基本支出占比不大，關鍵在項目支出。但目前并無規(guī)定明確要求部門公開所有項目和支出。今年預算草案中，中央部門提供了約36個“重點項目”。

劉小兵認為此舉值得鼓勵，但他同時也發(fā)現(xiàn)，提供審查的重點項目不夠“重點”：36個重點項目支出占所有項目支出的比重不到5%，有部委提供了一個資金2000萬的項目，而這個部委總的項目支出是20多億。

“希望今后挑一些真正意義上的重點項目，提高資金比重，最終希望能看到每個部門的所有項目及具體開支情況”，劉小兵指出，這與各個政府部門及其基層預算單位對預算編制的認識程度、基礎工作水平有關。

財政透明遇到法律“天花板”？

建議2020年前制定國家財政基本法

劉小兵所在的上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院從2009年起發(fā)布《中國財政透明度報告》，制定標準對31省（自治區(qū)、直轄市）的政府財政透明度進行打分。評估結果顯示，9年來，各省級財政透明度得分雖然翻了倍，但總體上仍“不及格”。

2014年預算法修改，對預決算公開作出規(guī)定。“這條規(guī)定成了現(xiàn)在政府部門公開預決算信息的‘天花板’，不肯前進”，劉小兵認為，預算法的要求已不能滿足公眾知情和監(jiān)督的需要，“政府部門應該把法律要求作為底線，而不是上線”。

今年兩會，包括劉小兵在內(nèi)的上海團30名代表聯(lián)名提交了關于制定《中國人民共和國財政法》的議案。

劉小兵向南都記者指出，財政立法是國際上通行的做法，當前中國的財政法律尚未覆蓋全部財政資金，比如住房公積金等，此外僅涉及收支而未涉及資產(chǎn)處置。而在“稅收法定”的同時，政府收費也應法定，像行政事業(yè)收費、基金收費、專項收費、社會保險繳款及一些公共事業(yè)的政府定價，目前在法定范圍外。

劉小兵建議，2020年前制定國家財政基本法，明確財政收入、支出、資產(chǎn)負債處置的權限。他認為，此法有助于建立現(xiàn)代財政制度，將政府財政活動全面納入法治軌道，充分發(fā)揮財政的基礎和支柱作用，這是法治政府的題中之義。

采寫：南都記者商西實習生趙蘭濤

攝影：南都記者黎湛均