原標(biāo)題 國務(wù)院機構(gòu)改革︱部門合并后如何實現(xiàn)“同舟共濟”
2013年3月17日，工作人員在原衛(wèi)生部大樓門口更換新牌，原衛(wèi)生部大樓門牌更換為“國家衛(wèi)生和計劃生育委員會”。 新華社 圖
政府機構(gòu)改革是深化行政管理體制改革和推進政府職能轉(zhuǎn)變的主要手段，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。2018年2月28日，十九屆三中全會通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，將深化黨和國家機構(gòu)改革提升到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略高度，并制定了機構(gòu)改革的指導(dǎo)方針。
3月5日，李克強總理在向十三屆全國人大一次會議做《政府工作報告》時指出，要想“全面提高政府效能”，就必須“優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，深化機構(gòu)改革，形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執(zhí)行力。”十三屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案將正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門為26個。權(quán)威意見指出，本輪改革著重推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，提高政府執(zhí)行力。
大部門制改革是中國政府機構(gòu)改革的主要做法，即為推進政府事務(wù)的綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并一些政府部門，組成超級大部。我們認為，在部門合并方面需要避免“貌合神離”的淺層融合，著眼于推進合并后的大部門在結(jié)構(gòu)、功能和文化等方面的深度融合。
那么，何為淺層融合，又如何實現(xiàn)深度融合？部門合并的效果取決于那些因素？本研究基于對中央部委推行大部門制改革過程中兩個案例進行的考察，試圖回答上述疑問，并就今后順利推進政府機構(gòu)改革提出若干建言。
一、合并后融合難是機構(gòu)改革的主要挑戰(zhàn)
部門合并可以實現(xiàn)許多有利目的，但是我們的調(diào)查研究顯示，機構(gòu)整合和職能融合的力度還遠遠不夠，一些部門甚至存在值得警惕的“貌合神離”乃至“內(nèi)訌”現(xiàn)象。比如，一些部門看似合二為一了，但實際上仍然像兩個互不理睬的部門一樣運轉(zhuǎn)。合并后出現(xiàn)問題的部門很少會將矛盾公開化，但矛盾會反映在部門發(fā)布的文件和出臺的政策上，導(dǎo)致“各自為政”、“相互拆臺”和“對著干”的負面后果。
如果部門表面上合并了，但是在結(jié)構(gòu)、職能、領(lǐng)導(dǎo)和文化等方面都基本上“原封不動”，沒有實現(xiàn)實質(zhì)性的深度融合，機構(gòu)改革的效果將大打折扣，甚至背離政府機構(gòu)改革的初衷。
對任何組織而言，重組和合并都是一個痛苦而艱難的過程。因為那不僅意味著組織成員會因組織的重組和整合而面臨諸多不確定性和風(fēng)險，而且意味著組織將在身份認同、文化信仰和價值體系等方面發(fā)生深層次的重大變革。對政府部門來說，機構(gòu)合并所帶來的挑戰(zhàn)和產(chǎn)生的影響可能更加強烈。新一輪政府機構(gòu)改革即將啟動，如何讓改革真正達到預(yù)期效果？本研究認為，特別需要警惕和防范“貌合神離”，避免機構(gòu)合并了，但人員、職能和文化卻仍然貌合神離。
中國在過去兩輪政府機構(gòu)改革（2008年和2013年）中都經(jīng)歷了大刀闊斧的部門調(diào)整，特別是強調(diào)“大部門制”這一嶄新理念，為機構(gòu)改革打開了新思路，也為政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件。通過大部門制改革，一些職能相近或交叉的部門得以合并，有利于解決“九龍治水”的部門協(xié)同難題，并提高政策協(xié)同力度和工作效率。
2008年和2013年機構(gòu)改革以來，多個部門進行了合并，并取得了一定成效。但是，距離真正的大部門制仍然還有距離。比如，無論是部委數(shù)量還是國務(wù)院直屬的委辦局數(shù)量，依然達不到理想狀態(tài)。在上下級政府“職責(zé)同構(gòu)”的背景下，如果中央政府部門不能實質(zhì)性“瘦身”，就很難推動地方政府機構(gòu)的精簡合并。與此同時，如何讓部門合并真正到位，也還需要持續(xù)關(guān)注。
盡管學(xué)界圍繞政府機構(gòu)改革的必要性和動因等問題進行了大量研究，但少有研究觸及機構(gòu)改革的過程及其整合經(jīng)歷，這使我們對政府機構(gòu)改革的認識和理解還遠遠不夠。
二、部門融合難在哪里：結(jié)構(gòu)、人事與領(lǐng)導(dǎo)
為揭示政府機構(gòu)和職能的整合情況，我們考察了中央部委合并過程中的兩個典型案例。
2013年，A部和國家B委合并為國家AB委，國家C署同D局合并為國家CD局。之所以選擇這兩個部門合并方面的案例，主要是因為它們具有很強的典型性和可比性。與此同時，研究人員可以同這些部門的相關(guān)人員和專家學(xué)者進行深度訪談，并深入機構(gòu)改革的內(nèi)部過程進行比較研究。有鑒于此，研究人員主要基于半結(jié)構(gòu)化訪談、檔案資料和研究報告等進行質(zhì)性研究。
無論是從歷史淵源、職能關(guān)系和改革目的等方面看，合并后的國家AB委和國家CD局這兩個機構(gòu)都有很強的相似性。但是與國家CD局相比，國家AB委的整合情況相對較好。深入研究表明，機構(gòu)設(shè)置、人員配備、領(lǐng)導(dǎo)安排、辦公位置等方面的關(guān)鍵因素，在一定程度上影響了不同部門在結(jié)構(gòu)、職能和文化方面的整合力度。
鑒于形勢發(fā)生了新變化，將A部與國家B委合并勢在必行。國家AB委的兩個前身機構(gòu)在內(nèi)設(shè)機構(gòu)方面進行了較大幅度的調(diào)整，內(nèi)設(shè)機構(gòu)的人員也進行了大換血，實現(xiàn)了“你中有我、我中有你”的深度融合。這就打破了舊部門之間的隔閡，讓所有人都成為“一家人”，客觀上為消除人員之間的嫌隙創(chuàng)造了條件。其次，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)安排方面，也采取“重新洗牌”的做法，通過“舊貌換新顏”的方式加快內(nèi)部融合。即便是內(nèi)設(shè)機構(gòu)不變，機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)也會適當(dāng)調(diào)整，淡化舊部門的“小家子氣”。最為重要的是，在A部領(lǐng)導(dǎo)升任以后，通過“空降”的形式解決領(lǐng)導(dǎo)職位空缺問題。新部門的領(lǐng)導(dǎo)能夠“一碗水端平”，對兩個舊部門一視同仁，并極力做好平衡與和諧的組織工作。這讓新部門有了“主心骨”，也贏得了絕大多數(shù)人的理解和支持，避免了從某個舊部門安排領(lǐng)導(dǎo)而可能導(dǎo)致的偏倚問題。
最后，得益于上述三點的努力，盡管國家AB委仍然需要分散在多處辦公，但那些分散辦公的內(nèi)設(shè)部門卻沒有各自形成“老死不相往來”的“獨立王國”，從而有力保障了過渡期及合并之后的整合工作。不過，國家AB委的機構(gòu)改革仍然只是將辦公、財務(wù)、人事、信息等一些綜合管理部門加以合并，業(yè)務(wù)部門的整合力度較為有限。因此，這次改革仍然只是機構(gòu)或結(jié)構(gòu)層面的改革，在職能轉(zhuǎn)變方面還有待加強。
國家CD局的合并符合相關(guān)行業(yè)的融合發(fā)展趨勢，也一度被業(yè)界寄予厚望。但在合并方案的設(shè)計和實施過程中，由于多方面原因而未能實現(xiàn)深度融合，同預(yù)期目的存在差距。
國家CD局的兩個前身部門分別負責(zé)不同的行業(yè)渠道，合并之后仍然“塵歸塵土歸土”，只是在其上加了一頂帽子。比如，合并后因為兩個部門各不相讓，最后仍然在名稱中保留了各自的職能，使其成為機構(gòu)名稱最長的部門。再如，兩個機構(gòu)合并后多年未能將官方網(wǎng)站統(tǒng)一，兩個網(wǎng)站各自運營，直到2017年初才正式整合為一個對外門戶網(wǎng)站。
與此同時，兩個部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)幾乎保持原樣，無論是職能還是人員都“按兵不動”，使部門之間無法形成結(jié)構(gòu)性整合。不僅內(nèi)設(shè)機構(gòu)“鐵板一塊”，司局領(lǐng)導(dǎo)也較少交叉任職，不利于形成“合二為一”的狀態(tài)。
值得注意的是，新任部門領(lǐng)導(dǎo)來自其中一個舊部門，在處理合并后的部門關(guān)系方面欠缺公允并難以服眾，無法推動部門內(nèi)部實現(xiàn)“一家親”。兩個舊部門盡管地理距離較近，但因為部門和領(lǐng)導(dǎo)的固化，加之辦公室和家屬院的各自一體化，目前仍然是兩個相對獨立的存在，在很大程度上阻礙了部門整合。
三、部門合并之后如何實現(xiàn)“同舟共濟”
以上對2013年中央部委推行大部門制改革過程中兩個典型案例的研究顯示，雖然有些機構(gòu)的合并過程順利且結(jié)果圓滿，但另一些機構(gòu)在合并后出現(xiàn)了“貌合神離”甚至“內(nèi)訌”問題。從而，不能想當(dāng)然地認為機構(gòu)改革就是“一并了之”，因為形式上的合并并不意味著實質(zhì)上的整合。其他部門在合并后也或多或少存在類似的共性問題，說明加強改革后或合并后的整合管理勢在必行。
部門合并效果較差，主要原因是未能實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的整合，一些部門不僅下屬機構(gòu)按兵不動，而且基本上仍然是原班人馬。這使合并后的部門仍然“湯是湯，水是水”，過去的部門界限并未打破，并深刻烙印在每個職員的心里。其次，部門下設(shè)的機構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)任免和人事安排方面未能做到交叉任職，從而沒有實現(xiàn)部門內(nèi)部的文化融合。最后，也是最重要的，部門領(lǐng)導(dǎo)人選的安排方面，未能選取可以平衡舊部門的外部領(lǐng)導(dǎo)，從而未能避免某個舊部門的領(lǐng)導(dǎo)偏倚而導(dǎo)致部門間嫌隙。
基于上述研究發(fā)現(xiàn)，以下提出我們的建言。
第一，加強內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人事安排的融合，推動交叉任職。
考慮到部門合并效果較差的主要原因是未能實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的整合，因此，部門下設(shè)的機構(gòu)需要適度調(diào)整，使合并后的部門“你中有我，我中有你”。在推動部委層面機構(gòu)改革的同時，要更加注重下設(shè)機構(gòu)的重組和改組，使部門真正完成結(jié)構(gòu)性整合。
此外，部門下設(shè)的機構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)任免和人事安排方面需要盡可能交叉任職，推動部門內(nèi)部的文化融合。如果在司局領(lǐng)導(dǎo)安排和人事調(diào)配方面仍然各自為政，那么就很容易產(chǎn)生部門內(nèi)部的界限，使機構(gòu)合并后的部門整合力度不夠。在機構(gòu)改革方案的設(shè)計過程中，應(yīng)特別強調(diào)人事安排的交叉任職。除了專業(yè)性較強的部門和崗位以外，綜合管理類部門和崗位都可以考慮交叉任職，使部門的工作人員“渾然一體”。
第二，選好用好部門領(lǐng)導(dǎo)，加強文化融合。
部門領(lǐng)導(dǎo)人選方面，應(yīng)盡量選取可以平衡舊部門的外部領(lǐng)導(dǎo)，避免某個舊部門的領(lǐng)導(dǎo)偏倚而導(dǎo)致部門之間發(fā)生嫌隙。在上行下效的政府部門中，部門領(lǐng)導(dǎo)能否“一碗水端平”，特別是發(fā)揮粘合劑和催化劑的作用，關(guān)乎部門整合的成敗。因此，要特別注重選取能夠推動部門整合的領(lǐng)導(dǎo)，比如可以采取“過渡型”領(lǐng)導(dǎo)安排，在部門完成合并后再啟用常規(guī)性領(lǐng)導(dǎo)。
與此同時，要盡可能打破舊部門的亞文化，實現(xiàn)部門內(nèi)部的實質(zhì)性融合。在跨部門整合方面，需要重點關(guān)注內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)安排，做好合并后的結(jié)構(gòu)、職能、文化和身份認同等方面的深度整合。如果不能做好結(jié)構(gòu)整合，就很難開展職能融合，更遑論更深層次的文化和認同上的融合。如果領(lǐng)導(dǎo)安排不力，就可能“面和心不和”，無法真正實現(xiàn)融合并“發(fā)出一個聲音”，甚至誘發(fā)部門內(nèi)部非正式派系和小團體主義的滋生。這些都意味著需要避免部門合并后的“和而不同”，圍繞舊部門出現(xiàn)明顯的亞文化。因此，在部門合并后需要加強文化融合，盡可能消除舊部門的亞文化，逐步實現(xiàn)組織文化的整合。
第三，采取“兩步走”或“三步走”的漸進式改革策略。
鑒于大部門制改革的幅度較大，需要做好“兩步走”甚至“三步走”的準(zhǔn)備。政府機構(gòu)改革需要考慮“兩步走”甚至“三步走”的策略，在第一步進行形式合并，在第二步乃至第三步通過漸進式改革推動部門內(nèi)部整合。上述兩個案例中，部門的合并都不是“一步到位”，因為在內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整和職能融合方面，都存在可以提升改進的空間。換句話說，最初的部門合并都很難實現(xiàn)“休克療法”，而不得不做出不同程度的妥協(xié)和折中。因此，寄希望于一次性解決問題可能是不切實際的，也不利于部門合并工作的順利推進。
這意味著政府機構(gòu)改革是一項需要分階段推動的工作，不能也不應(yīng)以合并的速度和幅度來衡量成敗。在機構(gòu)合并的第一階段，主要是做好穩(wěn)定和過渡問題，在一定程度上打破新舊機構(gòu)的聯(lián)系，為深度融合創(chuàng)造條件。在第二階段，有步驟地安排領(lǐng)導(dǎo)交流和人員交叉，并逐步推進結(jié)構(gòu)性融合，為職能融合和文化融合創(chuàng)造條件。如果第二階段的效果明顯，則可以說就實現(xiàn)了部門合并的目的，否則就要在第三階段重復(fù)第二階段的工作，特別是要安排得力的部門領(lǐng)導(dǎo)實質(zhì)性推動內(nèi)部融合。
[本文原文由中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授馬亮與挪威奧斯陸大學(xué)政治學(xué)系教授Tom Christensen合作撰寫，由馬亮改寫為中文。原文中部委名稱隱去，并結(jié)合新的動態(tài)有改寫。原始出版信息如下：Ma， L。， & Christensen， T。 （2018）。 Same Bed， Different Dreams？ Structural Factors and Leadership Characteristics of Central Government Agency Reform in China。 International Public Management Journal， forthcoming。]