原標題：原汶川地震應對政策專家：汶川地震重塑國家應急管理理念
明天，是汶川地震10周年紀念日。10年前的一場大地震，震痛了整個中國。這場地震也給我國災害應急救援體制機制產生重要影響。經歷過汶川地震，十年來，我國災害應急救援體制機制建設取得了哪些進展，哪些工作尚需進一步完善？
新京報為此專訪了原汶川地震應對政策專家行動組秘書長、現國際應急管理學會中國國家委員會副主席、北京師范大學風險治理創(chuàng)新研究中心主任張強。
ink="">▲張強 圖來自新京報
文 |肖隆平
此前，我們對應急管理體系設計是希望有現代化的設備，如何從城市覆蓋農村，能夠快速響應，快速收集有效信息，然后快速地開展應急救援工作。但汶川地震告訴我們，事情不是這樣！
給應急管理提出新概念
災害發(fā)生時能夠先自救，互救能力得到提升，而且一定是說從上而下和從下而上兩種反應機制共同發(fā)揮作用。
新京報：現在回過頭去看，你怎么評價汶川地震的應急救援工作？
張強：這場地震，是中國應急管理體制發(fā)展的一個重要節(jié)點，也是中國社會治理創(chuàng)新的一個重要節(jié)點。此前，我們對應急管理體系設計是希望有現代化的設備，如何從城市覆蓋農村，能夠快速響應，快速收集有效信息，然后快速地開展應急救援工作。
但汶川地震告訴我們，事情不是這樣！災害發(fā)生時，交通、通訊所有基礎設施都斷鏈了時，相應的指揮、救援工作就很難開展。比如大型設備進不去，災害事故點的病傷員運不出來等。
因此，汶川地震給應急救援工作提出了一個新概念，從基層做起，讓災害發(fā)生時能夠先自救，互救能力得到提升，而且一定是說從上而下和從下而上兩種反應機制共同發(fā)揮作用。因此不僅僅要建集中式的應急救援能力，還要建立分散在不同區(qū)域，分散在社區(qū)（鄉(xiāng)村）的應急救援能力。
民眾從這場災難中，也開始熟悉“應急預案”、“黃金72小時”等概念，尤其是更多的人意識到應急救援工作的開展，它不僅僅是政府的職責，也涉及企業(yè)、社會組織、科研院所等更多的組織、機構，不同界別的人都需要參與進來，需要建構從中央到社區(qū)（鄉(xiāng)村）的“五個半層級”的，特別是在最后的“半級”，即社區(qū)（鄉(xiāng)村）層面的第一時間響應的能力。
同時，形成一種新的共識，即參與災害應急救援工作的各方面組織和力量應該建立一個合作機制，不僅是指政企合作，還有政府部門間，企業(yè)間，社會組織間，應急救援力量形成一個生態(tài)。這就是國家治理能力體系中的應急管理體系建設。
第一響應能力大大提升
以科技為先導、多元響應的綜合應急能力得到大大提升。
新京報：那你覺得這十年來應急救援體制機制建設取得了哪些重大進展？
張強：可以肯定，這十年的進步非常巨大。首先，從政府層面來說，我們開始越來越客觀和理性地對待災害。過去強調中央政府從上而下的集中決策。但由于災害發(fā)生時信息不對稱，地方黨政的主體作用發(fā)揮空間其實更大，而且也會有利于夯實地方黨政的責任和義務結合的基礎。為此，現有的機制已經明確為“中央統(tǒng)籌指導、地方作為主體、災區(qū)群眾廣泛參與”。
第二，應急救援工作中的不確定性空間越來越小。災害的發(fā)生往往具有復合性，如地震之后還會伴隨次生災害的發(fā)生，相應部門之間的應對是什么關系，分配在不同政府部門的資源，不僅是在救災階段，更涉及在防災、減災階段，如何更好地開展部門間配合，這十年來有很大改觀。
第三，體制機制的完善不僅僅發(fā)生在政府部門間、政企間、企業(yè)間等組織間的協(xié)同關系，還體現在組織層面的精細化、專業(yè)化。比如災害發(fā)生時應急救援信息的表單化，即外部救援力量還沒有到，表單就開始跟進。比如，對社會力量就會發(fā)出這樣一份表單，“特長是什么？派來的人員能做什么？你有什么裝備？預計到達時間？”等問題都在該表單中。
第四，應急能力的變化。應急救援體制機制形成的文化，最終會呈現成一種應急救援能力，它包括對災前、災中、災后全過程的風險管理能力。過去災害發(fā)生時，很多信息不對稱，物資輸送會出現斷鏈，現在這種狀況有了很大改觀，以科技為先導、多元響應的綜合應急能力得到大大提升。
第一響應的能力得到大大提升，即在災害發(fā)生的社區(qū)（鄉(xiāng)村）有避難場所，有應急預案，有第一響應人隊伍。
能及時對接社會救援力量
社會力量就是一個有機融合的基礎性力量。在各類災害發(fā)生時已經可以有效對接。
新京報：你如何看待我國當前的應急救援體系，該體系中的硬件建設現狀怎樣，如何進一步完善？
張強：應急領域的硬件除了應急物流、安全建筑等大家熟悉的裝備與技術，還涉及很多領域，如監(jiān)測預警，預防防護等相關技術裝備。比如橋梁的結構到底損毀到什么程度，要監(jiān)測到能判斷出能承載多重的車輛通過，并傳遞到指揮部門。這方面的確有了很大的改觀。
但應急產業(yè)還在發(fā)展中，尚未形成一個清晰完備的行業(yè)統(tǒng)一口徑。工信部和應急管理部等部門還在進一步推動應急產業(yè)工作。就目前的應急產業(yè)來說，產值可能幾千億元甚至更大。
另外，近些年來社會應急救援隊伍成長非常快。這方面有一些初步的統(tǒng)計，但也不全面，因為不僅涉及簡單的數字，還要建立相應的評測標準。不過，基本能做到災害及時對接上相應的社會救援力量。
新京報：近年來，我國嘗試和探索了一些如何發(fā)揮市場機制和社會力量的經驗。你認為已經取得哪些進步，哪些領域尚須進一步完善？
張強：抵御災害，構建風險治理體系，一定是全社會參與。社會力量就是一個有機融合的基礎性力量。但如何利用好社會力量，首先需要擺正位置。這不僅指政府，社會組織，所有力量都要擺正位置，明確定位才能有效協(xié)同。
其次是建立規(guī)范。這是一個精細化管理的過程。在建立規(guī)范的過程，就是一個社會參與的過程，要讓社會能參與進來，共同去創(chuàng)造，在這個過程中完善標準，建立規(guī)范。這其中還需要有一個合理的競爭和淘汰機制。
再次，如何做好宣貫和培訓教育。學校教育不能忽視，但如何真正地讓社區(qū)教育發(fā)揮作用，能否規(guī)范起來，這也需要建立標準和規(guī)范。
制訂規(guī)范標準工作已經取得了一定進展，應急管理部有專門部門在推動，目前形成了一些行動規(guī)范。此外，中國災害防御協(xié)會救援專委會也在致力于社會救援隊的本土化標準工作。
重構不同類型應急救援
新機構的成立能夠倒逼全社會防護理念的形成，或者應急管理理念能夠越來越有利于形成一張綜合性的災害防護網。
新京報：近年來，我國應急救援法律法規(guī)漸成體系。其發(fā)揮了哪些積極作用，還需做好哪些工作？
張強：從這幾年的工作實踐中發(fā)現：第一，要重視應急管理相關立法，并及時修訂，要根據實際情況做相應調整。
第二，要突破過去的閉門立法、部門立法，要做好科學立法工作。如何建立行之有效的綜合性法律體系，而不僅是防洪有《防洪法》、地震有《防震減災法》。應急管理部需要做好定位，并用好法治力量開展應急救援工作。
第三，要加強執(zhí)法，要考慮到執(zhí)法的效果，激勵機制，真正做到有法可依，有法必依。
新京報：應急管理部對于未來的災害應急救援工作會帶來哪些積極影響？
張強：成立應急管理部的一個重要內涵是整合了自然災害、事故災難這些不同類型的應急救援工作。盡管他們看似類型不同，實際上應對的特征有一致性。成立應急管理部后能夠倒逼全社會防護理念的形成，或者應急管理理念能夠越來越有利于形成一張綜合性的災害防護網。因為可以盡可能地加大理念融合，技術路線融合，人員融合。
此外，成立應急管理部之后，也有利于打通應急救援的全過程，從救災向防災減災，向風險治理端邁進。
需有激勵性制度體系
應急救援工作做得好不好，有沒有能力應對，要建立一套好的評估體系。
新京報：那應急管理部接下來要做好應急救援工作，你覺得需要注意哪些事項？
張強：第一是“從上而下”與“從下而上”之間，感知和實踐之間如何融合。因為政府的政策體系，相應的法律體系都在調整中，工作規(guī)則也要調整，因此要在動中不忘初心、保持定力。
第二，頂層設計的策略不能設計成一個簡單的指令，而是要設計成有激勵性的制度體系。盡量因地制宜，發(fā)揮（地方政府）主體作用，尤其是對于地方來說，他們對于災害的應急救援工作做得好不好，有沒有能力應對，要建立一套好的評估體系。
第三，原先那些行政部門背后還有大量的事業(yè)單位和科研機構，他們該如何更好地融入到新的機構部門中，作為將來做好災害應急救援工作的智力、技術支撐等，這也很關鍵。
第四，近年來的社會力量獲得蓬勃發(fā)展，機構調整對他們來說有一定的影響，因此如何更好發(fā)揮這部分力量，還要有一套融合性的平臺、標準。同時要考慮有沒有可能參與到國際人道援助隊伍中去。這也是成立國際合作發(fā)展署推動“一帶一路”、“南南合作”的一個重要領域。
最后，應急管理部還需考慮組織內的能力提高問題，組織間的協(xié)調，相鄰地方政府間的應急救援協(xié)作能力提升問題。要建立一個風險治理系統(tǒng)體系，即能夠把這些風險因素和治理創(chuàng)新結合起來，方才能讓災害高風險地區(qū)真正實現面向安全的可持續(xù)發(fā)展。
新京報時事訪談員 肖隆平
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