原標(biāo)題：個(gè)稅改革的七個(gè)爭(zhēng)議和重大意義
個(gè)人所得稅改革攪動(dòng)全社會(huì)的神經(jīng)。個(gè)稅改革既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它體現(xiàn)在維護(hù)人民群眾切實(shí)利益方面；它又是法律問(wèn)題，體現(xiàn)在彰顯人民的意志方面；它更是社會(huì)問(wèn)題，體現(xiàn)在通過(guò)稅制改革以促進(jìn)社會(huì)和諧有序發(fā)展方面；同時(shí)也是國(guó)家治理問(wèn)題，體現(xiàn)在通過(guò)稅制改革來(lái)提升國(guó)家治理能力方面。個(gè)人所得稅肩負(fù)著眾多期望，然而，個(gè)人所得稅這個(gè)小舟，能否載得動(dòng)這么多的期望呢？
個(gè)稅改革的要點(diǎn)
“妙手”和“急所”是圍棋中的兩個(gè)術(shù)語(yǔ)。圍棋是錯(cuò)綜復(fù)雜的，個(gè)人所得稅本質(zhì)上也是如此。在錯(cuò)綜復(fù)雜的局面中，要抓住要點(diǎn)下出“妙手”，下出妙手后，就會(huì)出現(xiàn)“急所”，需要有一系列的應(yīng)對(duì)之策。
此次個(gè)稅改革要點(diǎn)一：對(duì)部分勞動(dòng)所得實(shí)行綜合征稅。此次個(gè)稅改革是從分類征收邁向綜合征稅的第一步。此次草案把工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得四項(xiàng)勞動(dòng)所得都納入征收范圍。然而，特許權(quán)使用費(fèi)到底是屬于財(cái)產(chǎn)性所得還是勞動(dòng)性所得引起了不小爭(zhēng)議。
要點(diǎn)二:優(yōu)化調(diào)節(jié)稅率結(jié)構(gòu)。以現(xiàn)行工資、薪金所得稅率為基礎(chǔ)，將按月計(jì)算應(yīng)納稅所得額調(diào)整為按年計(jì)算，并優(yōu)化調(diào)整部分稅率的級(jí)距。
要點(diǎn)三：提高綜合所得基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)�；緶p除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)從每月3500元提到每月5000元，社會(huì)對(duì)此關(guān)注最為熱切。
要點(diǎn)四：設(shè)立專項(xiàng)附加扣除。規(guī)定子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金這四項(xiàng)與人民群眾密切相關(guān)的專項(xiàng)附加扣除。
要點(diǎn)五：增加反避稅條款。針對(duì)個(gè)人不按獨(dú)立交易原則轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)，在境外避稅地避稅、實(shí)施不合理商業(yè)安排，獲取不當(dāng)稅收利益等避稅行為，賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)按合理方法進(jìn)行納稅調(diào)整的權(quán)力。
個(gè)稅改革的幾大爭(zhēng)議
本次改革方案的目的是增加個(gè)稅調(diào)節(jié)分配的力度。但是，改革草案引發(fā)了大量的社會(huì)爭(zhēng)議，主要集中在以下幾個(gè)方面。
第一，免征額設(shè)為5000元到底合不合理？依據(jù)是什么？有的人大常委會(huì)委員甚至提出，免征額設(shè)為1萬(wàn)元才行。在北上廣這樣的城市，生活成本已經(jīng)很高，需要提高免征額，而在中西部地區(qū)生活成本較低，統(tǒng)一提高免征額是否合適？
第二，最高邊際稅率是不是還應(yīng)該保持在45%？現(xiàn)在全球面臨減稅浪潮，美國(guó)個(gè)稅最高邊際稅率是39.6%，明顯低于我國(guó)。有的國(guó)家試圖采用高稅率，比如法國(guó)奧朗德政府曾經(jīng)征收富人稅，結(jié)果導(dǎo)致大量富人改變國(guó)籍。在全球競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，為吸引高凈值人群，是否還需要將稅率保持在45%？
第三，到底按個(gè)人征還是按家庭征？如果按個(gè)人征，那么一些費(fèi)用扣除不是由個(gè)人負(fù)擔(dān)的，而是家庭共同負(fù)擔(dān)，比如住房是以家庭名義買的，是夫妻而不是個(gè)人在養(yǎng)孩子，這種情況扣哪一方的費(fèi)用呢？如果按家庭征，那什么是家庭呢？不能說(shuō)戶口本上的就是家庭，因?yàn)閼艨诒臼强梢噪S時(shí)改變的。
第四，增加住房貸款利息和住房租金扣除，會(huì)不會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生較大影響？美國(guó)1986年稅制改革是一次影響很大的改革，那次改革允許個(gè)稅中住房貸款利息作為費(fèi)用扣除，結(jié)果對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)起了很大的推動(dòng)作用。我國(guó)采取這個(gè)政策，實(shí)際是降低了民眾的住房費(fèi)用，有可能會(huì)刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)投資。
第五，應(yīng)不應(yīng)該增加其他專項(xiàng)扣除？比如贍養(yǎng)老人支出。
第六，是否考慮地區(qū)差異？每個(gè)地區(qū)生活成本不一樣，像費(fèi)用扣除之類，是按照每個(gè)地區(qū)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)還是全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)？
第七，從稅務(wù)局角度來(lái)看，稅務(wù)局關(guān)心三個(gè)“怎么辦”的問(wèn)題。廈門大學(xué)楊斌教授在很早以前，就提出針對(duì)自然人征稅會(huì)產(chǎn)生三個(gè)問(wèn)題：一是納稅人不申報(bào)怎么辦？當(dāng)納稅人感到稅收痛苦的時(shí)候，就可能不申報(bào)稅款了，那么稅務(wù)局能不能知道民眾沒(méi)申報(bào)的情況呢？二是納稅人虛假申報(bào)怎么辦？例如，納稅本來(lái)得了1萬(wàn)元，結(jié)果謊稱得了5000元，稅務(wù)局知不知道呢？三是申報(bào)了不繳納怎么辦？當(dāng)納稅人以資金緊張為由不繳納稅款，稅務(wù)局是否有足夠的強(qiáng)制力量讓納稅繳納呢？
個(gè)稅改革的制約因素
此次改革初衷是提高個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配作用，然而個(gè)稅對(duì)分配的調(diào)節(jié)作用受到兩大先天因素制約，使其作用不能得以充分發(fā)揮。
第一，納稅群體少。衡量個(gè)人所得稅對(duì)分配的調(diào)節(jié)作用，就是看征稅前基尼系數(shù)和征稅后的基尼系數(shù)的差，如果征稅后導(dǎo)致基尼系數(shù)下降很大，說(shuō)明個(gè)人所得稅對(duì)調(diào)節(jié)收入分配作用很強(qiáng)。而個(gè)人所得稅對(duì)調(diào)節(jié)收入分配作用取決于兩點(diǎn)，一是稅收累進(jìn)性，就是累進(jìn)稅率設(shè)計(jì)；二是平均稅率，就是所有人交的稅占所有人收入的比。即使稅收累進(jìn)性很高，比如最高邊際稅率設(shè)為100%，但納稅人群體少，它對(duì)調(diào)節(jié)收入分配的作用也是有限的。目前，我國(guó)個(gè)稅納稅人數(shù)量不會(huì)太多，至少，一半農(nóng)民是不需要納稅的。
第二，個(gè)稅難以對(duì)資本實(shí)行綜合征收并實(shí)行累進(jìn)稅率。把資本所得進(jìn)行綜合征稅，并實(shí)行超額累進(jìn)稅率行不行？很遺憾，全球都很難做到。因?yàn)楝F(xiàn)在全球化時(shí)代，資本流動(dòng)性很強(qiáng)，資本配置方式多樣，稅收不宜過(guò)度地干預(yù)資本要素配置，不宜使用超額累進(jìn)稅率。個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)分配作用先天就被制約了。從中國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，勞動(dòng)分配份額處于下降趨勢(shì)，資本分配份額處于上升趨勢(shì)，這是符合世界潮流的。
由于個(gè)稅這兩種因素制約，個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)分配作用實(shí)際上不像大家想象的那么大。
當(dāng)前調(diào)節(jié)分配的著力點(diǎn)在哪里？十九大報(bào)告指出，當(dāng)前的主要矛盾是人們對(duì)美好生活的向往與發(fā)展不平衡不充分的矛盾。地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分，對(duì)收入分配的影響是很大的，這才是改革的要點(diǎn)，或者發(fā)揮改革手筋的地方。像社會(huì)保障制度改革、減貧、縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距政策等，均對(duì)調(diào)節(jié)收入分配發(fā)揮重要作用。
個(gè)稅改革難調(diào)收入分配
總結(jié)而言，關(guān)于個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配問(wèn)題，可以有以下幾點(diǎn)理性認(rèn)識(shí)。
第一，個(gè)稅改革難以達(dá)成共識(shí)，但有“共識(shí)”的是，大家都認(rèn)為個(gè)人所得稅能調(diào)節(jié)收入分配，這個(gè)“共識(shí)”的科學(xué)性需要深入分析。
第二，世界經(jīng)驗(yàn)表明，用個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配，水大而舟小，任重而肩弱，個(gè)稅改來(lái)改去，用力多而收效微。
第三，絕對(duì)公平是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，改革只能在理想與現(xiàn)實(shí)當(dāng)中尋找平衡。把所有調(diào)節(jié)分配希望都寄托在個(gè)人所得稅身上是很難實(shí)現(xiàn)的。
第四，影響收入分配的財(cái)政手段很多，其效果也大多好于個(gè)稅，比如減貧、社會(huì)保障支出、教育支出等。
各國(guó)對(duì)個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配的作用也是不斷深化認(rèn)識(shí)的。二戰(zhàn)結(jié)束后很長(zhǎng)時(shí)間，一些發(fā)達(dá)國(guó)家將個(gè)人所得稅邊際稅率設(shè)得非常高，上個(gè)世紀(jì)八十年代后，不斷降低邊際稅率，而且讓資本所得的稅率低于勞動(dòng)所得。比如瑞典等北歐國(guó)家把資本所得與勞動(dòng)所得徹底分開(kāi)，勞動(dòng)所得采用累進(jìn)稅率，資本所得繼續(xù)保持比例稅率。還有不少國(guó)家干脆對(duì)個(gè)人所得稅采取單一稅，例如俄羅斯個(gè)稅對(duì)納稅人所有所得實(shí)行13%的單一比例稅率。當(dāng)前，全球化背景下個(gè)人所得稅的變革趨勢(shì)是：政策目標(biāo)由公平向效率傾斜；引入分類制因素；整體累進(jìn)性在降低。
個(gè)稅改革的“妙手”
基于上面的分析，個(gè)稅改革對(duì)調(diào)節(jié)分配作用也是有限的。那么此次個(gè)稅改革的“妙手”妙在哪兒？
我認(rèn)為，這次改革的作用，不在于能調(diào)節(jié)多大程度的分配，而是在于其推動(dòng)了稅收征管的現(xiàn)代化。中國(guó)90%的稅是企業(yè)繳納的，10%是居民繳納的（不考慮稅收轉(zhuǎn)嫁因素）。而美國(guó)67.1%的稅是居民繳納的，32.9%是企業(yè)繳納的。這樣就導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題，中國(guó)的宏觀稅負(fù)很難說(shuō)高，但是由于稅壓在企業(yè)頭上，企業(yè)就覺(jué)得稅負(fù)重�，F(xiàn)在稅收征管機(jī)制一系列制度安排是針對(duì)企業(yè)來(lái)設(shè)計(jì)的，對(duì)自然人的征稅機(jī)制還沒(méi)有充分建立起來(lái)。
我們知道，企業(yè)是創(chuàng)造價(jià)值的主體，稅收過(guò)多地集中在企業(yè)，對(duì)促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不利。而由于稅收集中在企業(yè)，它導(dǎo)致我國(guó)稅收征管體系建設(shè)是圍繞企業(yè)而轉(zhuǎn)，例如，金稅工程是通過(guò)發(fā)票監(jiān)控，提高增值稅的征管能力；日常的稅收稽查，重點(diǎn)放在企業(yè)所得稅和增值稅上。即使是個(gè)人所得稅，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行分類征收，它就可以大量采用源泉扣繳的方式，納稅人毋需直接面對(duì)稅收部門，稅收征管機(jī)制建設(shè)也就不需要在強(qiáng)化對(duì)自然人稅收征管上下功夫。
這次個(gè)稅改革，馬上讓稅務(wù)局面臨三個(gè)“怎么辦”的問(wèn)題，這就要求征管機(jī)制流程再重構(gòu)，最終推動(dòng)稅收征管現(xiàn)代化，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有助于推動(dòng)國(guó)家治理能力提高，我想這是個(gè)稅改革草案所隱含的真正妙手。
個(gè)稅改革的“急所”
個(gè)稅涉及到國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系這個(gè)根本性的問(wèn)題，假如個(gè)稅改革草案最終通過(guò)，在個(gè)稅實(shí)施中要應(yīng)對(duì)兩個(gè)緊迫的問(wèn)題。
第一，綜合治理。個(gè)稅改革將對(duì)我國(guó)稅收征管機(jī)制造成非常嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，光靠稅務(wù)部門自己的力量是無(wú)法勝任個(gè)稅管理的，它需要各部門聯(lián)手合作實(shí)行綜合治理。一是建立全面的納稅代碼制度，每個(gè)納稅人都有自己的稅務(wù)代碼，這個(gè)代碼可以是身份證號(hào)，也可以是社會(huì)保障號(hào)，這個(gè)納稅賬號(hào)是終身唯一的，逃稅的信息都在賬號(hào)里體現(xiàn)出來(lái)。二是落實(shí)個(gè)人資產(chǎn)實(shí)名登記制，這樣有助于監(jiān)控納稅人資本性所得。三是推行現(xiàn)金管理制度，為防止逃稅，超過(guò)一定數(shù)額的報(bào)酬不準(zhǔn)使用現(xiàn)金，只能走銀行。四是要構(gòu)建全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的個(gè)人涉稅信息平臺(tái)，因?yàn)閭�(gè)人在全國(guó)各地取得勞務(wù)報(bào)酬，必須建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的個(gè)人信息涉稅平臺(tái)才行。綜合治理需要稅務(wù)局、銀行、公安、社會(huì)保障等聯(lián)合起來(lái)，以稅務(wù)為中心形成合力，這樣才能有效打擊逃稅。
第二，要發(fā)揮地方積極性。綜合治理光靠中央政府是不行的，因?yàn)閲?guó)家這么大，涉及到那么多納稅人，因此一定要發(fā)揮地方積極性�？梢詫�(gè)稅作為省級(jí)政府主體稅，因?yàn)槲覈?guó)省級(jí)政府管轄區(qū)域很大，大多數(shù)省份面積相當(dāng)于一個(gè)中等規(guī)模的國(guó)家，在這種情況下，將個(gè)人所得稅作為省級(jí)地方稅從征管便利和征稅激勵(lì)等角度看均有較大優(yōu)勢(shì)。
個(gè)稅改革的最大意義
總結(jié)以上分析，關(guān)于此次個(gè)稅改革，我有如此三點(diǎn)判斷:其一，個(gè)人所得稅改革是讓納稅人意識(shí)蘇醒的一招。納稅人意識(shí)不光包括納稅人義務(wù)，還包括納稅人權(quán)利意識(shí)�，F(xiàn)在稅制主要是對(duì)企業(yè)征稅的稅種，納稅人意識(shí)很難激發(fā)出來(lái)。這次草案一公布，就像是陰天時(shí)打了一場(chǎng)雷，讓大家的納稅意識(shí)蘇醒。
其二，個(gè)稅改革倒逼著稅收征管機(jī)制進(jìn)行巨大的改革，進(jìn)而推動(dòng)稅收征管現(xiàn)代化。
其三，推動(dòng)國(guó)家治理能力提高。個(gè)稅綜合征收將使得國(guó)家對(duì)社會(huì)的滲透力增加，同時(shí)納稅人的義務(wù)和權(quán)利意識(shí)得到激發(fā)，兩者互動(dòng)的結(jié)果，是讓國(guó)家能更好地回應(yīng)納稅人的需要，納稅人更加理解政府的一些措施，最終推動(dòng)國(guó)家治理能力提高。我想，這是此次個(gè)稅改革的最大意義。
（本文系作者6月25日在中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院的講座內(nèi)容，主講題目是“中國(guó)個(gè)人所得稅改革中的‘妙手’與‘急所’”，澎湃新聞?dòng)浾邚垖幐鶕?jù)現(xiàn)場(chǎng)錄音及主辦方文字實(shí)錄整理，經(jīng)演講者審訂。）