據說，一線城市已經不是“北上廣深”，而是變成了“北上深杭”，廣州這些年的發展，挺讓人捉急的。華南理工大學教授袁奇峰，參與過很多廣州城建規劃項目，此番不平則鳴、大聲疾呼，值得精讀，值得深思……

本文轉載自微信公眾號“SYSU城市化研究院”（ID：urban-sysu），作者： 袁奇峰

城市戰略誤判，新城遍地

2012年廣州新一輪城市總體規劃提出“1個都會區、2個新城區（南沙濱海新城、蘿崗山水新城）、3個副中心（花都副中心、增城副中心、從化副中心）”的“1+2+3”城市結構。這是一個為收回從化、增城而做的短視的機會主義方案，為參與規劃的機構和技術人員所不齒。

這個規劃混淆了“行政城市”與“實體城市”的概念，其實在“行政”上的廣州是一個城市群，三個獨立的縣城被作為副中心掩蓋了“實體”城市（都會區）亟待建設多中心城市結構的問題。

增城、從化、花都都是歷史上形成的獨立城鎮，這些從前的縣城的生產、生活社區對廣州中心城區的依賴性很小，他們是行政上的次中心而不是城市結構上的副中心。但是他們霸占了副中心的定位，就剝奪了真正可能發展副中心的地區的公共財政投入機會，掩蓋了廣州都會區亟待多中心化的現實。

而戰略誤判導致一系列行動上的失誤，真正的城市副中心——番禺北部新城（南部副中心）一直得不到市級財政和項目的實質性支持、白云新城（北部副中心）幾個重大公共設施項目被釜底抽薪放到新中軸線南段，白鵝潭（西部副中心）規劃議而不決，與佛山城市中心體系一體化的問題、東部副中心還未提上議事日程。

2013年市政府提出建設9個新城（廣州國際金融城、海珠生態城、天河智慧城、廣州國際健康產業城、廣州空港經濟區、廣州南站商務區、廣州國際創新城、花地生態城、黃埔臨港商務區），形成了建設“2+3+9”一共14個戰略平臺，讓全市各區城市建設全面開花的所謂“戰略”。

實際上由各區大力推進的重大發展平臺多達16個，至2020年前新增規劃建設用地308.32平方公里。其公布的規劃人口總計約為240萬人，相當于廣州2013年年末常住人口1292.68萬人的18.57%。

據不完全統計，這16平臺中的10個平臺包含的12個具體新城建設項目已經啟動，各個項目公布的規劃面積相加起來，約為182.96平方公里，這相當于28個珠江新城的大小，其中最大的是去年啟動拆遷的花都中軸線項目，其建設用地達35平方公里，最小的是黃埔臨港商務區首期核心區，僅為0.8061平方公里。

廣州所謂的“新城”指的是：專門劃出來按園區開發模式搞經營性用地經營的一片街區，或者說是一個有產業主題的“巨型城市建設項目”。搞“項目”、造“新城”的目的百變不離其宗，政府財政是決定其行為的主要因素。

搞產業主題培育稅源本無可厚非，但是同時推出這么多新城，搞出一副大干快上的架勢確是有問題的。

營造新城平臺需要公共財政引導，廣州CBD珠江新城6.4平方公里用了20年時間培育，投入了大量公共財政項目，才把市場力凝聚起來，搞16個“新城”那要多少年呀？城市的商務需求是隨著經濟發展一點點攢起來的。

▲廣州CBD珠江新城。

同時上九個平臺就是沒有重點、沒有戰略，就是眉毛胡子一把抓，結果就是什么也干不成！除非僅僅是以產業主題作為噱頭搞房地產開發，如果是這樣又何必掛羊頭賣狗肉呢？城市政府追求土地財政是國家財政體制安排的結果，根本沒必要偷梁換柱。

把從化定位為廣州的副中心、吸引30萬人過去的規劃將嚴重危害城市整體利益。從化流溪河是廣州唯一能夠全流域控制的水源，因此生態極其敏感。廣州現在從西江引水，如果西江出問題，流溪河的水源將是救命水，所以流溪河水源是廣州最重要的戰略資源。

生態的破壞是不可修復的，西江、北江最近幾年不是沒有出過問題。另一方面，開發從化帶來的經濟價值很低，目前的可開發土地存量和地價都比廣州東部和南部地區都要低。

從化沒有那么多就業機會，也沒有完善的生活配套服務。如果要進行各方面的大規模建設，其生態和流溪河水源地必將遭到破壞。

應該將從化的生態資源看做是公共產品，嚴格控制從化的人口，通過下游地區向上游購買這一公共產品，完成轉移支付。完全沒有必要去擾動那么敏感、經濟效益又低、風險代價又高的從化。她的溫泉資源和旅游資源是省級甚至國家級的，因此從化應該成為廣州一個單獨的特色中心，而不是副中心。

流溪河備用水源保護區本來可做為城市北部增長邊界--白云區山水城田俱全,山體保護易，流溪河水源保護難。

區政府卻帶頭突破＂北優＂戰略在流溪河保護區內大搞白海面政務區建設——城市建設平臺，為推動經濟發展回避艱難的存量更新，大搞增量開發。

2000年戰略我們先提＂北抑＂的目的就是為了在白云區保護流溪河水源區，控制新機場不再被城市包圍，后來在花都、從化壓力下改“北優”時仍然強調了對白云區發展的控制，給了一個口子就是白云新城，可以之推動周邊舊改…流溪河沿線大量基本農田，一部分被政府改為發展用地，很大一部分被農民自己違規轉用，再無手段新機場又要步老機場被城市包圍的后塵了！

協調發展本來就應該在分工的前提下，就會有重點發展區和控制發展區，目前搞新城的發展思路堪憂！

廣州城市結構不能單中心化

天河區是六運會的兒子，因為亞運會而成年。天河體育中心周邊建設了近400萬平方米寫字樓，因為建設新城市中心區珠江新城有800萬平方米寫字樓，所以天河新區已經成為“廣州CBD的核心區”，金融區、總部經濟、樓宇經濟讓天河財稅得盡風光。

軸線+公園是天河新區規劃先導的結果，大學匯聚則是歷史的禮物。如何避免已經出現的廣州城市結構以天河為核心的單中心化趨勢，給城市副中心建設留下機會，是重大挑戰。

新中軸線南段、“廣州國際金融城”意把珠江新城開發的成功擴大化，這在短期可能會帶來一些土地開發利益，但是這樣做會在城市結構上導致很嚴重的問題，存在把廣州重新變成一個單中心城市的危險——從長遠和總體上來看會進一步強化天河新城市中心區的能級，過分集中的城市功能會帶來就業人口的高度集聚，加劇鐘擺交通，極大降低城市運行效率。

與其繼續放大珠江新城商務區的成功，不如把有限的新增商務需求放在白云新城、番禺北部新城、規劃中的白鵝潭這樣一些城市副中心。廣州又到了城市結構抉擇的關鍵時刻：是繼續把天河中心區搞大，把交通搞死，還是……目前的決策在戰略上是糊涂的！

2000年以來廣州城市戰略拓展的特點是以產業拓殖為主，城市在各個方向的外拓，產生了大量功能單一的新區，城市發展的多組團實現了，但是多中心遙遙無期。由于新拓展區城市生活服務功能的缺失，進一步加劇了鐘擺交通。

2007年第二次廣州城市發展戰略咨詢，我在中山大學方案中明確提出：要在兩個尺度上優化廣州城市結構的方案，其一在市域層面從公共服務能力和設施建設方面加強蘿崗、南沙這樣的遠郊新城，追求職住平衡以減少對中心城區的依賴；其二在都市區層面從商業服務和生產服務業方面加強白云新城、番禺北部新城、白鵝潭中心、東部副中心這樣一些地區培育城市副中心，增加就業空間和商業空間，截流和分流指向傳統城市中心的鐘擺式就業和消費交通。

廣州早就是中國重要的國內和國際貿易中心，其國家中心城市地位并不取決于經濟總量的多少。更何況2000年確定的再工業化戰略和空間拓展規劃，已經取得成功。

我從來不反對廣州建設新城，但是應該有戰略有策略有重點地建設。規劃部門如果真的屈服于行政權力主動“以項目定（土地）指標，以指標定（空間）規劃”，放任一區搞一個新城，無法集聚有限的資源和市場推動城市的結構性優化，就是失職。

廣州舊城區的提升任重道遠

廣州50年代為治水整治流花湖、荔灣湖、東湖形成一系列新公園，加上越秀山、人民公園、麓湖公園、黃花崗、烈士陵園、沙面等形成完美公園系統，在中國城市建設界有“七十年代看公園、八十年代看賓館”之說。

后者指白云、花園、中國、白天鵝幾個開放裙房經營的港資背景星級酒店。然后“九十年代看天河（體育中心）、世紀初看大學城、10年后看花城廣場”，游客對城市公共空間的推崇容易理解，市民則因為休閑時代的來臨也開始對城市空間的公共性有了極大的熱情。

由于城市公共空間的供給總是落后于需求，所以：1、盡可能增加公園、廣場、綠道等公共產品，和2、鼓勵私人產權設施增加開放度和公共性是重要的兩手。

關于新增公共空間，我曾經主持了一個環市東路花園酒店廣場規劃，目前隧道已經結合地鐵修好了，只差兩邊坡道，但是由于領導更替無人關心，地鐵公司準備將隧道改做地下商城了；另外一個成功案例是我主持的兩條二層騎樓街--解放南路和珠江新城興盛路規劃，雖然是私人物業，但是由于有獎勵政策，仍然提供了具有公共性的騎樓和二層連續通道。

公共性是廣州城市現代化的方向，開始于民國“模范城市”建設，值得認真探索。

廣州民間名城保護意識高漲，歷史建筑保護因為恩寧路以開發為訴求的改造被民間杯葛后成為媒體關注焦點。2000年戰略“拉開結構、建設新區、保護名城”，被通俗演繹為“南拓北優東進西聯”；2007年提＂中調＂就出了個失敗的恩寧路項目，最后落子在城中村改造。

廣州舊城區由于公地多，積聚了省市政府辦公區、公共設施和大量國企總部，成為廣州市財稅最集中的區域。如果能夠適度抽疏，應該盡量增加公共綠地、廣場和公共設施。越秀區設想的北京路地區步行、花園酒店廣場等，都是為了避免新城區發展把財稅資源吸走而采取的應對措施。

廣州歷史街區保護的關鍵在疏解功能、人口的前提下梳理產權，通過規劃穩定保護預期，改善公共停車和綠化環境，鼓勵產權交易讓愿意也有能力使用、維修歷史建筑的使用者進來，我在沙面規劃時就用了這個思路。我們在上下九步行化規劃時意外保護了這條騎樓街，但是卻沒有實現改善騎樓建筑質量的機制。

現在老城已經被低端批發市場侵蝕得無法居住，小商業也被高租金的批發檔口趕走，大批經濟條件好的西關居民外遷，老城區日益貧民窟化！廣州舊城的批發市場化嚴重損害了歷史城區的生活環境，前些年提出學習義烏市場發展的經驗，讓廣百股份在番禺化龍搞大規模批發市場以控制商鋪租金，然后逼遷內城市場。

但是由于選址偏遠，加之后來政府沒有整體戰略部署更缺乏堅持，所以這個努力失敗了，目前廣百自己新搞了個不死不活的新批發市場，不得已用土地發展權引入海印公司。這是一個難題，沈陽徹底失敗，北京不得已在力推，昆明在仇和治下也僅僅成功了60％…

廣州歷史保護有兩個突破點：（1）拆除人民路高架！恢復廣州最重要最美騎樓街，共識是流花湖隧道通車；（2）沙面如何活化？我曾有一個方案，除文化局有保留外基本己有共識。

▲廣州恩寧路騎樓。

而最有價值的是老城騎樓系統的保護和修復、廣州現代騎樓街（我在珠江新城興盛路做了整條街）應可以同時推動，就像青島的紅屋頂成為城市的Identity--保護和創新是避免千城一面的兩只手，也是新區建設對城市歷史性主題的Neo…

避免城市軌道交通成為“財政陷阱”

同北京、上海等城市一樣，廣州軌道交通切實能夠緩解城市交通的緊張狀況。但同時廣州地鐵也存在著軌道交通運營費用嚴重收不抵支的情況，在沒有多種經營收益支持的情況下，軌道交通往往成為城市公共財政的巨大負擔。作為中國一個擁有較完善的軌道交通網的城市，廣州市政府每年要為運營付出8億元的財政補貼。

絕不能將軌道交通僅僅作為一種需要財政補貼的改善城市交通的公益性設施，更重要的是要將其作為政府引導城市發展的工具和手段。而軌道交通建設機構在協助政府優化城市結構、引導人口疏散、改善土地使用的同時，可以通過物業開發在沿線土地升值中獲取最大利益，以減少城市公共財政的負擔。

軌道交通必須與城市發展互動、與物業開發聯動，通過“交通導向開發”、“聯合開發”、設置“綜合發展區”等手段，在支持城市發展的同時，減輕對財政的壓力、實現資金良性循環。

現在廣州的軌道交通建設已經成為巨大的公共財政陷阱，由于其建設決策完全由政府掌控，因此往往成為昂貴的政策宣示工具而違背了公共財政決策應有的審慎原則。

▲廣州地鐵線路圖。

城區線是追隨客流的公共福利型；郊區線應該是創造客流的土地開發導向型。從化、增城線如果要搞也應該放在城際鐵路系統中做大站快線。目前線路規劃肆無忌憚，公共財政的巨大陷阱必將成為未來城市發展的障礙！

以正在推進建設的廣州到從化的軌道交通14號線為例，這條線路被認為是從化撤市設區的報酬。如前述，從化本不應該成為廣州的副中心。廣州可能有人會去從化，但不是天天都有很多人去；也有從化人需要到廣州來，但是沒有通勤交通。

從化不是不可以修軌道交通，只是不應該作為城內的軌道交通線來考慮，應該作為珠三角城際軌道網中的一部分來考慮。城內地鐵線沿途設置了很多站點，地鐵沿線的土地就會升值，就會有土地開發，那么整個流溪河谷可能全部被破壞掉。如果作為城際軌道交通，可能只在從化設置一個站，沿線的土地開發就可以得到控制。

改善城市規劃決策機制

廣州市城市規劃委員會是一個架設在政府、媒體和城市建設專家（廣州作為省會城市政治生態比較重要的一個專業界別）之間比較有特色的決策咨詢機構，是廣州城市政體或者市政體制值得關注和使用的一個平臺，很多難以處理的利益沖突可以通過技術和集體決策來平衡，可以把許多“準”政治問題技術化。

開始時廣州設計了一個比較精巧的兩層結構，市長主持大規委研究大事，副市長或委托規劃局長主持常設的“發展策略”委員會議討論有爭議的項目；后來為控制會議結果，把常設會議廢了，每次臨時按需要召集專家以保證通過率；現在則改為單一大規委，有效率但是矛盾也聚焦于市長。

在當下中國城市政府高度權威主義的背景下，一個任期一兩個人民主集中決定轄區一切，技術部門作為權力手足難以避免。但是有責任心的專業部門領導應該明白，政治官員的五年任期對于城市發展而言只是瞬間，必不能犯破壞整體結構的蠢事，更不能讓近期所為成為未來的成本。因此改善城市規劃決策機制，刻不容緩！